قراءة في السياسة المالية الفلسطينية واقع ومأمول.

بقلم: تمارا حداد
تعتبر السياسة المالية الأداة التي تهتم تقليدياً بتوفير الخدمات من قبل الحكومة وتعبئة الموارد المطلوبة لتمويلها، وقد مرت السياسة المالية بتحُول متتابع خلال العقود الماضية بحيث أدت بها إلى أن تصبح في الوقت الحاضر على مفترق تغيرات رئيسية أكثر بكثير مما كان عليه الحال سابقا، وفهم السياسة المالية أمر حيوي وجوهري للحصول على النتائج المستقبلية الرصينة المناسبة على مختلف المناحي والجوانب الخاصة بعملية الموازنة، والسياسة المالية تستهدف استخدام أدواتها الثلاثة الرئيسية وهي الضرائب والإنفاق العام والاقتراض كعوامل موازنة “تحقق التوازن” في تطوير الإقتصاد ليتبعه نمو اقتصادي ومن ثم تنمية اقتصادية إلى تنمية شاملة ومستدامة.
وفي الواقع الفلسطيني الذي يحمل خصوصية مختلفة عن باقي الدول كونه ما زال تحت براثن الإحتلال، الأمر الذي انعكس على خصوصية السياسات المالية الفلسطينية والتي مرت بعدة مراحل نذكر ابرزها: المرحلة الأولى” (1994-1999) حيث كان الإنفاق الجاري يمول من الإيرادات المحلية مع انخفاض مستمر في عجز الموازنة الجارية ووجود فائض في موازنة عام 1998و 1999، والمرحلة الثانية (2000-2002) تراجعت المؤشرات الاقتصادية والاجتماعية في الأراضي الفلسطينية متأثرة بالظروف السياسة القاسية والحصار الاقتصادي خلال سنوات الانتفاضة الثانية مما أدى إلى استيعاب جزء أكبر من فائض العمالة والعاطلين عن العمل في القطاع الحكومي والمدني والعسكري، مما أدى إلى ارتفاعه مستوى الإنفاق الجاري مع تراجع في جانب الإيرادات فتفاقمت مشكلة الدين العام لتغطية العجز في الموازنة، أما المرحلة الثالثة ( 2003-2005) على الرغم من بدء عملية الإصلاح المالي في هذه الفترة إلا أن نفقات السلطة واصلت بالإرتفاع بسبب تطبيق الشق المالي من قانون الخدمة المدني وارتفاع اعداد الموظفين الى 146 الف، اما المرحلة الرابعة (2006-2007) وهي من أصعب المراحل المالية للسلطة الفلسطينية لعدم قدرتها على تغطية رواتب الموظفين بسبب توقف اسرائيل عن تمويل ايرادات المقاصة بالإضافة الى توقف العديد من الدول المانحة عن تقديم اي مساعدات مالية للحكومة الفلسطينية، اما المرحلة الخامسة( 2008- 2010) ارتفعت الايرادات بشكل ملحوظ وذلك لتحسين الادارة الضريبية وتسارع وتيرة المساعدات الخارجية مما ادى انخفاض عجز الموازنة الجارية للعام 2008 و 2010 .
لكن بعد عام 2010 حتى اللحظة بدأ العجز يرتفع بشكل متواصل دون إيجاد حل جذري للمشكلة، الأمر الذي انعكس بشكل خطير على المؤشرات الاجتماعية والاقتصادية دون ان يكون تقييم من قبل الحكومات السابقة والحالية لتحديد سقف الإيرادات المتوقعة كونها تمثل المحدد النهائي لإمكانيات الإنفاق، ودون ان يكون هناك اتباع لسياسة التقييم الموضوعي لمتطلبات الانفاق، لذا فقدت السياسة المالية من اي مضمون وتحول تنفيذها إلى ممارسات تلقائية غير مرتكزة على ثوابت يمليها أي اجتهاد فيما يتعلق بكيفية التعامل مع المتطلبات المرحلية أو توجيه عام فيما يتعلق بالدور الذي ينبغي ان تلعبه الحكومة بوجه عام والسياسة المالية بوجه خاص.
الاستمرار في التخبط في السياسات المالية يعزى الى: عدم الإستقرار السياسي نتيجة وجود الإحتلال، المعني بإبقاء الوضع الإقتصادي الفلسطيني في تراجع مستمر، حتى لا يبني إقتصاداً وطني قادراً على التحرر والإنفكاك عن الإحتلال، بل إقتصاد تابع للإقتصاد الإسرائيلي ضمن شروط تجعل السلطة الفلسطينية عاجزة عن النهوض والعمل وفق سياسات مالية قادرة على خلق إيرادات وترشيد النفقات وإحداث حالة التوازن الإقتصادي والمالي، كما أن إتفاقية باريس الاقتصادية كبلت التحرر الإقتصادي للشعب الفلسطيني، وكما ان الانقسام ارهق كاهل الميزانية وذو كلفة مالية مدمرة وهناك خلل في ملف الكهرباء وتحويلات الصحة لم تعالج الازمة بل استمرت، وفاتورة رواتب الموظفين في استمرار دون ايجاد طرق بديلة لتحقيق الايرادات ناهيك عن الاستمرار في رفع الدين العام والاستمرار في الاقتراض الذي ارهق كاهل السلطة الوطنية الفلسطينية، ناهيك عن سيطرة الاحتلال على المقاصة لاضعاف السلطة سياسيا واقتصاديا وابقائها على الدور الوظيفي المنوط به حسب اتفاقية اوسلو الذي كبل كاهل السلطة الفلسطينية.
بالرغم ان عام 2003 كان عاماً للإصلاح المالي ضمن مرتكزات أساسية ولكن لم تلتقط فكرة الإصلاح في إدارة الإقتصاد على المدى الطويل ومن أبرز تلك المرتكزات آنذاك: ضخ أكبر قدر ممكن من الموارد في المرافق العامة لمعالجة الضعف في الطلب الكلي، وتم اتباع السياسة المالية التوسعية لمواجهة الركود القائم آنذاك، كان هناك أمس الحاجة لبناء الثقة بكفاءة الادارة المالية ومصداقية النظام المالي وايضا الحاجة للتعامل مع ما خلفته الاوضاع المعيشية الصعبة وهنا اتجهت الحكومة آنذاك نحو التوجه الاستراتيجي باتباع نهج تشجيع القطاع الخاص لتحسين الإقتصاد، من خلال اتباع سياسة مالية قادرة على بعث الثقة للقطاع الخاص بكفاءة النظام المالي الفلسطيني، من خلال الحرص على إعداد موازنات قائمة على اساس تصور واقعي والاحجام عن الاقتراض بشروط تجارية وخاصة لاغراض تمويل النفقات العامة، وهنا كانت محاولة لرفع الفائض في الايرادات عن النفقات الجارية من خلال تمويل النفقات التطويرية والسعي نحو تحقيق التوزان بين الانفاق والايرادات والعمل على تخفيض نصيب الرواتب من اجمالي الانفاق، وتخصيص قدر كاف من الموارد لتطوير الكادر البشري في قطاعات التعليم والصحة، وتوفير ضمان تمويل نظام تقاعد عصري، وشمل خطاب الموازنة 2003 العديد من الاصلاحات مثل استكمال العمل في مجال تطبيق مبدأ وحدة اعمال الخزينة، باقناع المانحين بضرورة توريد التمويل الخارجي بكافة اشكاله الى حساب الخزينة الموحد، واستكمال العمل على تحقيق الوحدة العضوية والوظيفية بين نشاطات الوزارة المالية في كل من الضفة وغزة من خلال توحيد الانظمة المحاسبية بين مركزي الوزارة وتأمين الاتصال الآلي الدائم، وتم استكمال الاجراءات اللازمة لضمان تنفيذ كافة المعاملات المالية الحكومية عن طريق التعامل المصرفي، واستكمال الجهد المبذول بمساعدة خبراء دوليين متخصصين في اعادة تنظيم النشاطات التجارية والاستثمارية للسلطة الوطنية الفلسطينية في اطار صندوق الاستثمار ونظامه ضمن معايير الافصاح والشفافية، ومن اصلاح تطوير دور الرقابة والتدقيق الداخلي في وزارة المالية من خلال تحديث نظام التدقيق المالي، وتوفير كادر بشري لاجراء عمليات الفحص والتدقيق واسعة النطاق، وكان هناك رقابة على صرف النفقات ومراقبة تحصيل الايرادات وتحليل القوائم المالية وترشيد سياسات التوظيف في القطاع العام، وادخال تحسينات على ادارة الايرادات من خلال تكثيف التعاون بين مديريات الايرادات المختلفة، ومكافحة التهرب الضريبي وتفعيل دور المحاكم الجمركية والضربيبة والبدء في تنفيذ برنامج متكامل لحوسبة ادارة الضرائب، والزام مؤسسات السلطة اللجوء الى استخدام العطاءات في التعامل مع الموردين في القطاع العام، فالوضع المالي عام 2003 من حيث الايرادات كانت 700 مليون دولار تقسمت 14% ايرادات محلية 25% مقاصة وذلك بسبب التحسن الذي طرأ في مصداقية النظام المالي.
لو بقي النظام المالي يتماشى مع تلك المرتكزات لما حدث العجز المالي وتراجع في النمو الاقتصادي الفلسطيني، ولكن السياسة المالية الفلسطينية لم تملك اي توجهات عامة لأي تغيير جوهري في المعطيات والتحديات التي كان لا بد للسياسة المالية من التعامل معها ومواجهتها، ولم يكن هناك حلا لمشاكل التضخم او البطالة او الحد من الفقر، ولم تتحقق اصلاحات مثل عدم تقييم الاستثمارات الخاصة بالسلطة الفلسطينية ولم تتحدد السياسات لادارة الانشطة التجارية للسلطة، ولم يتم اعتماد هياكل ادارية وتنظيمية واضحة لمراكز المسؤولية في السلطة، ولم يتم تقديم تشكيلات الوظائف المبني على اساس هيكل وظيفي وتنظيمي واداري للجهاز الحكومي.
أن قيمة العجز عندما تفوق 1.4 مليار دولار في الموازنة الفلسطينية يُعتبر تحدياً كبيراً، نتيجة ضخامة حجم الإنفاق الحكومي، وتراجع عوائد الضرائب أمام جائحة “كورونا” والتهرب الضريبي واعفاء من لا يستحق الاعفاء وبالتحديد لاصحاب رؤوس الاموال، ما يدفع الحكومة الفلسطينية إلى إيجاد وسائل وآليات لتحقيق توازن مالي، والسعي نحو حوكمة سياساتها المالية بتوفير متطلبات ذلك، والبحث عن مصادر تمويلية بديلة تتسم بالإستدامة وتوسيع أوعية التمويل، والتي قد تأخذ فترة من الوقت لتحقيقها.
كما ان وضع فلسطين لا يوجد عملة وطنية لذلك لا تستطيع السيطرة على سياستها النقدية بالشكل عام، بالرغم ان عملية التبادلية بين السياسة المالية والنقدية لا بد ان تتوفر لتحقيق اقتصاد قوي لكن وجود خصوصية لفلسطين نتيجة التبعية لاسرائيل اضعف الدور الاقتصادي والمالي لفلسطين، لكن الوضع الملائم للواقع الفلسطيني ان يكون عملة الكترونية محلية تساهم في تحريك الاقتصاد الداخلي.
محددات السياسة المالية الفلسطينية:
· هناك المحددات الخارجية واهمها القيود الاسرائيلية حيث استمرت دول الاحتلال في ترسيخ نظام الابرتهايد من تضاعف الاستيطان ونهب الموارد الطبيعية والأراضي الفلسطينية، وسرقة المياه والمعادن من الاراضي الفلسطينية، وتضاعفت اجراءات الحصار والعقوبات الجماعية على حركة الافراد والسلع ومنع التصدير واعاقة الاستيراد وعدم الالتزام بالتفاهمات على المعابر مع الاردن ومصر، وتقوم اسرائيل وذلك حسب اتفاقية باريس بجباية الضرائب على السلع المستوردة من اسرائيل ومن خلال الاراضي الفلسطينية بما في ذلك ضرائب قيمة المضافة والجمارك وضرائب شراء الانتاج وغيرها، تقوم اسرائيل بتحويل هذه الايرادات من الضرائب الى خزينة السلطة الفلسطينية على اساس شهري وفق الية تُعرف بالمقاصة يتقاضى الجانب الاسرائيلي مقابل جمع هذه الضرائب عمولة مقدارها 3% رسوم جباية.
اما المحدد الخارجي الاخر فهو المساعدات الخارجية للسلطة الفلسطينية سواء اكانت للموازنة الجارية او التطويرية نتيجة يتم اعطائها ضمن شروط محددة ولهذا تؤثر سلبا على السياسة المالية الفلسطينية، حيث كان اغلب المساعدات للضغط على السلطة الفلسطينية للاستمرار في المفاوضات ضمن توجهات ومقترحات معينة.
المحددات الداخلية للسياسة الفلسطينية تتمثل بما يلي:
· نقص الموارد الطبيعية وذلك نتيجة عدم اكتشاف هذه الموارد في الاراضي الفلسطينية في الضفة وقطاع غزة وذلك لان معظمها غير مسموح جيولوجيا.
· وجود مناطق ج والقدس الشرقية.
· فقدان السيادة الفلسطينية على الموارد المهمة، يمنع الفلسطينيين من استغلال الموارد السياحية والدينية في القدس وبيت لحم وكذلك الغاز الموجود في المياه الفلسطينية قبالة سواحل قطاع غزة.
· قلة الخبرة على ادارة المال العام.
مقترحات لمجابهة التحديات على أكثر من صعيد:
1. وضع برامج اصلاحية لتصبح فعلا أداة في تحقيق الاهداف الاقتصادية والاجتماعية، واستعمال اساليب السياسة التوسعية في حالة الركود والسياسة الانكماشية في حالة الانتعاش لتحقيق توزان عام دون الاضرار بالصالح العام.
2. لا بد من رفع مساهمة الخزينة في النفقات التطويرية.
3. توفر جهاز مالي كفؤ يستطيع ان يقدر النفقات العامة او يحدد مصادر الايرادات العامة.
4. الالتزام بأمانة الوظيفة للقائمين على امور المال العام.
5. توفر الانتماء الوطني لتطبيق السياسات المالية باكثر فاعلية وكفاءة وحسن استغلال الموارد بالطريقة المثلى.
6. استخدام نظام محاسبي متطور.
7. الالتزام بالقوانين المالية وترك المصالح الشخصية في تطبيق السياسة المالية.
8. تعزيز الادارة العلمية الحديثة في تطبيق موازنة البرامج والاداء بحرفية وصدق والابتعاد عن البيروقراطية في عمليات الصرف والحصول على المال.
9. حوكمة السياسات المالية من خلال الإبتعاد عن الإسراف، والرفع من كفاءة وفعالية النفقات العامة، مع ضرورة مواصلة تعبئة الإيرادات وإصلاح النظام الضريبي والعمل على تدفقات رأس المال وضرورة تجنب الإنفاق الشامل غير المجدي، وإعادة الموارد العامة الى مسار قابل للاستمرار، واحتواء الإنفاق الاجتماعي وفاتورة الأجور العامة، ومعالجة نظام التقاعد وإصلاحه مع حماية الفئات المعرضة للتأثر وتوسيع نطاق الحصول على المزايا عند الحاجة، كما أن وجود قواعد مؤسسية مالية داعمة تعزز إصلاحات الإنفاق وتحسن رقابة الإنفاق مع ضرورة تحقيق توافق سياسي واسع النطاق لإنجاح السياسات المالية وإستمراريتها.
10. تطبيق الممارسات السليمة في مجال شفافية المالية العامة، قد باتت الحاجة ملحة أكثر من أي وقت مضى لوضع حلول للمشاكل التي تواجهها الحكومة الفلسطينية ، حيث تتيح لصناع القرار معرفة وتحديد المخاطر المحتملة للمدى القريب، مما يقتضي إجراءات إحترازية لمواجهة الأوضاع الاقتصادية المتغيرة ومن ثم محاولة الحد من الوقوع في الأزمات وتخفيف حدتها، بمعنى آخر يجب على صناع القرار في الحكومة الفلسطينية إيلاء إهتمام أكبر بموضوع الموازنة العامة ودرجة شفافيتها بإعتبارها الإنعكاس المالي للسياسات الحكومية ومدى إنحياز هذه السياسات لفئات المجتمع المختلفة، ولذا فإن الأخذ بالمعايير العالمية في جميع مراحل إعداد وتنفيذ الموازنة وإصلاح إدارة المالية الحكومية سيسهم في تحقيق عدد من الأهداف مثل زيادة فعالية الإنفاق العام والشفافية والمساءلة الإجتماعية والضبط المالي والقدرة على توقع الأداء المالي بشقيه إيراداً وإنفاقاً، وأيضاً الربط بين السياسات المعلنة للحكومة وعمليات الإنفاق العام، ومن المهم صياغة الموازنة العامة على أساس الأهداف بغرض ترشيد الإنفاق وجلب الإيرادات.
11. إستثمار التكنولوجيا وتفعيل التجارة الإلكترونية لدعم متطلبات التنمية.
12. التنسيق مع جمعيات رجال الأعمال المغتربين لدعم مشاريع تنموية ضمن محفزات ومزايا.
13. إلزام المصارف بتمويل القطاعات الإنتاجية.
14. حل قصور القطاع المالي التقليدي في تمويل القطاعات الجديدة من خلال تمكين المؤسسات المالية وتطويرها وتطوير وتنويع الأسواق والأدوات المالية وإنشاء بنوك صناعية وبنوك تنموية تسهم في تمويل الإستراتيجية الصناعية الجديدة.
15. ضبط إدارة الدين لأجل توفير التمويل المطلوب بأقل تكلفة ممكنة في الأجل المتوسط إلى الطويل، وتخفيف عبء الدين من خلال التوريق والذي يفيد القيام بمجموعة من الديون المتجانسة ووضعها في صورة دين واحد معزز إئتمانياً ثم عرضه على الجمهور في شكل أوراق مالية كالسندات، أو عبر التمويل الجماعي بحيث يتم تمويل مشاريع من خلال جمع الأموال من عدد كبير من المواطنين من خلال الإنترنت أو من خلال القطاع المصرفي، وأيضاً من خلال سندات المهجرين حيث يعتبر المغتربون مصدر تمويل هام يمكن تفعيله من خلال تحويل هذه الموارد المالية إلى أداة إستثمارية بشكل فعال حيث تعمل هذه السندات على عكس ودائع العملات الأجنبية الإدخارية كأوراق مالية طويلة الأجل يتم إستردادها عند الإستحقاق وقادرة على تحفيز المهاجرين.
16. تفعيل سياسة الحد من الإحتكار ورفع القيود على المنافسة الداخلية لتشجيع قيام شركات جديدة في قطاعات مختارة.
17. إتخاذ خطوات تسرع في نهوض النظام المؤسسي والإداري .
18. تأهيل القطاع غير المنظم والمواءمة بين المشروعات الصغيرة والمتوسطة والمشروعات الكبرى.
19. التوجه نحو مصادر تمويل التنمية من خلال الأدوات التمويلية الحديثة التشاركية عوض الإقتراض المنهك خاصة في ظل تعاظم الفجوة المالية من خلال الإستثمار بالمشارع الإنتاجية.
20. البحث عن مصادر تمويل جديدة، في ظل النموذج الإقتصادي الجديد، بالتركيز على التنويع الإقتصادي، وتوسيع الشراكة بين القطاعين العام والخاص ووضع حزم إستثمارية، وتقديم إعفاءات جمركية للمستثمرين.
خلاصة: إن اعداد خطة الاصلاح والتنمية تبدأ من التخفيف عن القيود الاسرائيلية على حركة البضائع والافراد وتعزيز الاستقرار من خلال انتعاش الحركة التجارية وزيادة ثقة القطاع الخاص بالحكومة، وايجاد اصلاحات بتخفيض النفقات المرتبطة بالرواتب وتقليص حجم الاقراض وزيادة النفقات الراسمالية بمساهمة الدول المانحة، وخفض العجز الموازني واتباع اجراءات ضبط ترشيد النفقات، وتنمية الايرادات وتوريدها، وتنمية الايرادات المحلية من ضريبة الاملاك، تعديل قانون ضريبة الدخل، وزيادة النجاعة في ادارة المال العام من خلال تطوير السياسات المالية وتعزيز مفاهيم الشفافية، ووضع اهدافا وهي تحقيق الاستدامة المالية وتخفيض الاعتماد على القروض الخارجية، والسعي نحو التمكين الذاتي وعمل اصلاحات في قطاع الخدمة المدنية، وزيادة الايرادات بتعديل الادارة الضريبية وتعزيز صمود المواطن في القدس ومناطق ج والقريبة من الجدار، ومن المهم ان تهتم السياسة المالية الفلسطينية بالجانب التطويري الذي ينعكس بتحديد الاهداف الاقتصادية الاجتماعية الكلية القابلة للقياس، واعادة بناء البنية التحتية الاقتصادية وتحقيق نمو مستدام وخلق فرص عمل وتشجيع التصدير وتحقيق هيكل ضريبي مستقر، واستخدام سياسة انفاق حكومية لتحقيق الاهداف الاقتصادية كتشجيع وتطوير النمو في القطاع الخاص من خلال قانون تشجيع الاستثمار، وتطوير الراس المال البشري.